Digitale Bürgerservices? Wann können wir endlich mit der Maus ins Amt?

Digitalisierung in der Verwaltung – warum geht es oft so schleppend voran?

Bernd Krakau: Zwei große Herausforderungen prägen die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung. Das eine ist ein zu oberflächliches Verständnis von Digitalisierung. Diese hat sehr großes Optimierungspotenzial, wenn man sie „Ende-zu-Ende“ denkt. In der öffentlichen Verwaltung wird die Digitalisierung aber oftmals nur bis zum Eingang der Information und/oder des Dokumentes in die Administration verstanden. Dies geschieht meist, weil Prozesse nicht durchgängig – also Ende-zu-Ende – konzipiert worden sind. Die zweite große Herausforderung ist das uneinheitliche Geflecht aus Regelwerken, rechtlichen Vorschriften und administrativen Vorgaben auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene. Das bei der bestehenden Infrastruktur in einen digitalen Prozess zu gießen, ist extrem schwer. Digitalisierung entfaltet ihr volles Potenzial insbesondere dann, wenn Prozesse optimiert oder vollständig neu gestaltet werden können. Unsere Verwaltungen arbeiten aber seit Jahrzehnten nach gleichen Regelwerken. Diese Regelwerke sind teilweise nur schwer oder gar nicht digitalisierbar, dennoch sind die Mitarbeitenden verpflichtet, sie einzuhalten. Die Komplexität der öffentlichen Wahrnehmung wird häufig unterschätzt, und die Notwendigkeit, dass alle Verwaltungsprozesse rechtssicher und fehlerfrei sein müssen, stellt einen weiteren Komplexitätsgrad für die Digitalisierung dar.

Marko Röttele: Es gibt auch eine kulturelle Dimension. Viele Mitarbeiter befürchten, dass die Digitalisierung ihren Arbeitsplatz gefährdet. Sie sehen die Digitalisierung eher als Bedrohung denn als Chance.

Bernd Krakau: Ich weiß, dass der Begriff „Zentralisierung“ in vielen Ländern auf Ablehnung stößt. Aber ein Teil des Problems sind die föderalen Strukturen in Deutschland. Bund, Land, Kommune, jedes Land macht es unterschiedlich und jede Kommune auch. Wir haben kaum ähnliche oder gar gleiche Prozesse. Da gestalten sich ja schon die Anforderungen an Digitalisierung total unterschiedlich.

Man liest häufig, dass Finnland oder Estland Vorreiter sind bei der Digitalisierung in der öffentlichen Hand. Warum klappt es da?

Bernd Karakau: Hier zeigt sich deutlich der Vorteil von Zentralisierung im digitalen Sinne. Diese Länder verfügen über keine föderalen Ordnungsstrukturen. Eine zentrale Datenhaltung sowie die zentrale Vorgabe und Verwaltung vereinfachen diese digitale Herausforderung erheblich.

Eine vollständige Zentralisierung gelingt oft nicht einmal innerhalb eines Bundeslands. Häufig verwenden Landkreise und Kommunen unterschiedliche Softwaresysteme.

Marko Röttele: Ja, alle fordern Einheitlichkeit, aber in der Praxis sieht es dann oft anders aus. Ein Beispiel: Wir führen bei unseren Mitgliedern gerade ein neues Veranlagungsverfahren ein. Obwohl es Mustersatzungen gibt, weichen acht von zehn Kommunen davon ab. Das macht es sehr schwierig, ein einheitliches Programm oder einen standardisierten Prozess zu entwickeln.

Bernd Krakau: Die Kommunen, unsere Hauptklientel, haben in den meisten Fällen keinen Kontrahierungszwang. Das bedeutet, sie können frei wählen, welchen Technologiepartner, welches Verfahren oder welchen IT-Provider sie beauftragen. Da es für kommunale Lösungen unterschiedliche Wettbewerbsangebote gibt, setzen die Kommunen unterschiedlichste Technologien ein.

Wie kann man die Situation verbessern?

Bernd Karakau: Ich habe viel darüber nachgedacht. Sollte man versuchen, ein veraltetes, aber funktionierendes Altsystem zu optimieren und zu beschleunigen, oder lieber sukzessive einzelne Bereiche herausnehmen und diese komplett neu aufbauen – und damit zu 100% digitalisieren? Meine ganz persönliche Meinung ist, dass wir nicht versuchen sollten, diesen hochkomplexen Apparat zu optimieren. Das würde ich nicht tun. Ich würde einzelne Verfahren, die bürgerlastig sind, wie eine Kfz-Zulassung oder Einwohnerummeldung, rausziehen, prozessual vereinfachen, optimieren und neu digitalisieren. Stück für Stück.
 

Erklärt das, warum die Digitalisierung der öffentlichen Hand in Ländern wie Estland besser gelingt? Sie hatten schlichtweg die Chance, Anfang der 90er-Jahre bei null anzufangen?

Bernd Krakau: Hier muss man genauer hinsehen. Estland hatte keine andere Wahl. Estland verfügte weder über hohe finanzielle Mittel noch über eine funktionierende Verwaltung – zumindest nach unserem Verständnis. Es gab also nur diesen einen Weg. Man musste Verwaltung so einfach und kostengünstig wie möglich neu denken. Und das natürlich gleich digital. Finnland ist ein weiteres, oft genanntes Beispiel. Dort funktioniert vieles deutlich besser als bei uns. Warum? In Finnland herrscht ein hoher Grad an digitaler Zentralisierung ohne unterschiedliche, heterogene Systemlandschaften der Verwaltungsstufen, welche zusammenarbeiten müssen. Vielmehr sollte Dänemark unser digitales Vorbild sein. Dänemark verfügt über eine traditionsreiche Verwaltung, ist eine sehr alte Demokratie und hat es dennoch geschafft, seine Verwaltung zu modernisieren und zu digitalisieren. Daher sollten wir uns an Dänemark messen lassen.

Marko Röttele: Eines darf man nicht übersehen: Übergeordnete Behörden müssen sich auch verändern wollen. Diese Veränderungsbereitschaft muss vom Bund über die Länder, die Regierungspräsidien bis zu den Kommunen gehen. Und das Problem darf auch nicht einfach nur nach unten weitergegeben werden. Das ist zum einen eine finanzielle Herausforderung – die Kommunen stehen finanziell zweifelsohne unter großem Druck und zum anderen ein Problem des Fachkräftemangels.
 

Gibt es auch Positivbeispiele? Welche Initiativen geben Anlass zur Hoffnung, dass wir die Digitalisierung der öffentlichen Hand bewältigen können?

Bernd Krakau: Ja, in der Tat. Wir haben zum Beispiel im Auftrag des badenwürttembergischen Innenministeriums die KFZ-Anmeldung, -Ummeldung und -Abmeldung für Deutschland als sog. EfA-Verfahren ("Einer-für-Alle") komplett digitalisiert. Das System ist live, aber noch sehr komplex, da viele Partner und unterschiedliche Anforderungen der Bundesländer integriert werden mussten. Aber es ist gelungen, auch wenn es lange lange gedauert hat. Das zeigt: Es ist möglich!

Marko Röttele: EfA ist ein großer Schritt in die richtige Richtung. Nicht jedes Bundesland entwickelt eigene Prozesse und Anwendungen, sondern ein Bundesland entwickelt den Prozess, einheitlich, standardisiert für alle.

Wo seht ihr die größten Hürden bei der Digitalisierung?

Bernd Krakau: Vorweg sei gesagt: Technologische Hürden lassen sich grundsätzlich überwinden. Die größten Herausforderungen bestehen in der ständigen Anpassung an die sich schnell verändernde Gesetzgebung. Digitale Verfahren müssen stets gesetzeskonform ausgestaltet sein. Das bedeutet, dass rechtliche Anforderungen kurzfristig in die Verfahren integriert werden müssen. Häufig geschieht dies in hoher Taktung. Besonders belastend ist die permanente Diskussion um die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) in Deutschland. Die Umsetzung von Cyber-Security-Maßnahmen ist hingegen gut möglich. Die wiederkehrenden Diskussionen über den Datenschutz gestalten sich hingegen schwierig. Es stellt sich häufig die Frage: Ist etwas zulässig, und wenn ja, unter welchen Bedingungen? Im Vergleich zu anderen Ländern habe ich manchmal das Gefühl, dass wir uns in das Thema regelrecht eingraben und extrem viel Energie dort reinstecken. Da sind unsere europäischen Partner einfach unerschrockener.

Habt ihr vielleicht auch ein Positivbeispiel aus Deutschland? Gibt es irgendein Projekt, wo ihr denkt, ja, das geht in die richtige Richtung?

Bernd Krakau: Absolut! Ich darf an dieser Stelle das Projekt "virtuelles Amt" nennen. Der Bürger muss hier nicht mehr persönlich aufs Amt, sondern kann durch einen Video-Call und hinterlegten digitalen Prozessen sein Anliegen mit den Verwaltungskollegen besprechen und wenn möglich sofort gelöst bekommen. Das ist nicht nur für den Bürger sondern auch für die Kommunen eine gute Entlastung inkl. potentieller Home-Office Möglichkeiten für Verwaltungsangestellte am Schalter, bisher undenkbar.
 

Das bringt mich zu einer interessanten Frage zum Thema KI in der öffentlichen Verwaltung. Wie schätzt ihr die Chancen und Möglichkeiten ein?

Bernd Krakau: KI ist in aller Munde. Wer heute eine Präsentation hält, kommt an dem Thema nicht vorbei. Wir handhaben das so: Wir setzen auf Produkte und Verfahren, die KI nutzen, um eine deutliche Effizienzsteigerung, eine Prozessoptimierung oder eine Reduktion von Fehlern in der Verwaltung zu erreichen. Wir nutzen moderne Technologien nicht aus Hype, sondern grundsätzlich, um Prozesse dort zu optimieren, wo es sinnvoll und notwendig ist.
 

Betrachtet man das technische Konzept von künstlicher Intelligenz (KI), stellt sich die Frage, wie dieses mit der Philosophie der öffentlichen Verwaltung vereinbar ist, die eine vollständige Nachvollziehbarkeit aller Entscheidungen verlangt.

Bernd Krakau: Bei uns läuft der Punkt, den du gerade ansprichst, unter dem Stichwort „Kontrollverlust“. Glaubwürdige und gut funktionierende Administrationen bzw. Verwaltungs-Apparate benötigen eine transparente Kontroll- und Steuerungshoheit. Aber das ist genau der Punkt, bei dem niemand heute vorhersehen kann, wohin sich das entwickelt. Bei der nächsten Stufe von KI passiert das, was du sagst. Systeme werden selbstständig weiterentwickelt, ohne dass ein Mensch einen Algorithmus oder Entscheidungsbaum dahintergepackt hat. Dadurch erreicht man möglicherweise einen Punkt, an dem Entscheidungen getroffen werden, die nicht mehr vollständig nachvollziehbar sind, da sich die zugrundeliegende Logik selbstständig weiterentwickelt hat. Das ist ein Thema, das die Verwaltungen und öffentliche Hand sehr abschreckt. Doch eines lässt sich nicht wegdiskutieren: Die Aufgaben der Verwaltung nehmen ständig zu, während die Zahl der Fachkräfte sinkt! Wir sind gezwungen, diese Potenziale zu nutzen.
  

Dann habe ich noch eine Frage zu einem ganz anderen Komplex. Für wie wichtig haltet ihr einen kulturellen Wandel innerhalb der öffentlichen Verwaltung? Es wäre aus meiner Sicht bereichernd, wenn verstärkt Fachkräfte aus der Privatwirtschaft in die öffentliche Verwaltung wechseln würden. Könnte dies ein positiver Beitrag sein?

Marko Röttele: Ich halte das für extrem wichtig! Der öffentliche Dienst muss für jüngere Menschen, Bewerber aus der Privatwirtschaft und IT-affine Mitarbeiter wieder attraktiv werden. Wir benötigen einen Wandel im Mindset des bestehenden Personals, dass die Zukunft, KI und Digitalisierung uns nicht den Job, die Macht oder die Kontrolle nehmen, sondern uns unterstützen und effizienter machen. Dies ist der wichtigste Aspekt im Veränderungsprozess.

Bernd Krakau: Was wirklich fehlt, ist ein Attraktivitätsprogramm. Mit Slogans wie „Verwaltung macht Spaß“, „Verwaltung ist der Sockel unserer Demokratie“ und „Hier kannst du Dinge entwickeln, die jedem Bürger direkt zugutekommen – wie sonst nirgends“. Das wäre ideal für Menschen, die nach der Sinnhaftigkeit ihres Tuns suchen. Eine hochmotivierende Ansprache an junge Leute findet de facto nicht statt. Was vielen nicht bewusst ist: Die Situation in den Kommunen ist nicht nur kritisch, sondern teils dramatisch. Die geburtenstarken Jahrgänge gehen jetzt in Rente, und die Kommunen als ausführende Organe sind immer weniger handlungsfähig, weil sie über immer weniger Personal verfügen. Ich kann nur sagen: Wer wirklich Lust hat, Veränderungen voranzutreiben oder Dinge in die Hand zu nehmen, ist in der Verwaltung genau richtig. Vorausgesetzt, er verfügt über ein gutes Durchsetzungs- und Durchhaltevermögen. Doch diese Botschaft wird derzeit von niemandem gesendet.

Burkhard Hergenhan: Ich bin auch erschrocken, als ich auf einer Kundenveranstaltung war und mit einem IT-Verantwortlichen einer großen Stadt im Osten gesprochen habe. Der sagte mir, dass zwei Drittel der gesamten Belegschaft in den nächsten Jahren in Rente gehen. Das ist die nackte Realität. Die haben sich fest vorgenommen, die SAP S/4HANA-Transformation noch hinzubekommen, bevor sie in Rente gehen, um ein bestelltes Feld zu übergeben.
 

Welche Trends und Entwicklungen erwartet ihr für die nächsten Jahre? Wo geht die Reise hin?

Bernd Krakau: Der Druck steigt. In den nächsten drei Jahren sehen wir die großen Bürgerservices auf der Agenda. Ende-zu-Ende durchdigitalisiert, und das bundesweit! Das kann gar nicht mehr anders gehen. Es gibt einfach die klare Erwartungshaltung der Bevölkerung: Bekommt das endlich hin! Wir werden in den nächsten Jahren sehen, dass die wesentlichen 10 bis 15 Kernservices durchdigitalisiert und bequem von zu Hause aus buchbar oder abrufbar sein werden.

Marko Röttele: Ergänzend dazu wird neben dem Druck der Bürger auch der Fachkräftemangel zusätzlichen Druck erzeugen. Es fehlt schlichtweg an Personal. Der zunehmende Kostendruck in den Verwaltungen wird diese Entwicklung zusätzlich verschärfen. Das Dreieck aus Bürgererwartungen, Fachkräftemangel und Kostendruck wird die Entwicklungen weiter beschleunigen.

Bernd Krakau: Es gibt noch einen weiteren Punkt. Können wir es uns leisten, in unseren kleingliedrigen kommunalen Verwaltungseinheiten weiterzumachen? Macht es nicht Sinn, wenn sich kleinere Kommunen zu Verwaltungsgemeinschaften zusammenschließen? Müssen wir wirklich im Umkreis von zehn Kilometern zig Kleinstverwaltungen vorhalten? Wäre da nicht eine Art „Shared Service“ eine Option, in der eine Verwaltung die Kommunen mit betreut? Solche Entwicklungen gibt es bereits. Das muss in jedem Fall diskutiert werden.

Marko Röttele: Es ist nachvollziehbar, dass es auf kommunaler Ebene Vorbehalte gibt - häufig unter dem Stichwort Kirchturmpolitik bekannt. Viele Kommunen möchten bewährte Strukturen wie das eigene Feuerwehrhaus, die Gemeindekasse oder das Steueramt vor Ort erhalten. Doch angesichts knapper werdender Ressourcen ist dies nicht überall dauerhaft finanzierbar. Hier sind gemeinschaftliche Lösungen gefragt, um die Zukunftsfähigkeit der kommunalen Infrastruktur zu sichern.

Was bedeuten diese Marktentwicklungen für die Komm.ONE?

Bernd Krakau: Für uns, aber auch für alle kommunalen IT-Provider, geht die Reise eindeutig in Richtung „Public Administration as a Service“. Dabei handelt es sich um die Primärprozesse der kommunalen Verwaltung, in eigenen Prozess-Factories implementiert, die wir für die Kunden betreiben.
 

Wie hoch ist der Anteil an Städten und Kommunen, die das heute schon so machen?

Bernd Krakau: Unterschiedlich, aber noch nicht sehr hoch. Oft verhindern Regularien und Vorschriften die Umsetzung. Aber das wird sich ändern. Das muss sich ändern.

Marko Röttele: Wöchentlich erreichen uns zahlreiche Anfragen, ob wir Urlaubsvertretungen übernehmen können. Da fragt etwa eine Gemeinde: „Eine Mitarbeiterin fällt krankheitsbedingt ein Vierteljahr aus – könnt ihr die Vertretung übernehmen?“ Wir dürfen keine Sachbearbeitung im Auftrag übernehmen. Das verbietet das Gesetz! Diese gesetzliche Regelung ist damals als Schutzwall aufgebaut worden. Sie sollte die kommunale Souveränität sichern. Unter damaligen Gesichtspunkten absolut richtig. Jetzt haben sich aber die Rahmenparameter dramatisch geändert. Diese kommunale Dienstleistung kann unter Kostengesichtspunkten gar nicht mehr eigenständig angeboten werden. Aber jetzt ist dieser gesetzliche Schutzwall da, über den viele nicht drüberkommen und wir nicht dürfen. Darüber muss man sprechen!

Wo seht ihr die Rolle der Komm.ONE in den nächsten Jahren?

Bernd Krakau: Wir haben uns gerade erst einen Spiegel vorgehalten und uns gefragt, ob unser Geschäftsmodell eigentlich so wie die letzten 20 Jahre weitergetragen werden kann. Die eindeutige Antwort war „nein“. Wir müssen uns zu einem Service-Broker entwickeln. Wir müssen alle Verfahren anbieten, die Kommunen helfen, egal, wo sie entstanden sind. Damit wird die Komm.ONE zu einer Service-Providerin, die Kommunen unterschiedlichste Dienste bereitstellt. Das, gepaart mit dem tiefen Verständnis der kommunalen Welt. Das ist unsere Chance. So etwas wie ein „kommunaler Amazon“. Auch wenn das jetzt weit hergeholt erscheint, aber so muss man sich das vorstellen. Warum müssen wir das machen? Weil die Kommunen ansonsten bei jedem Dienst in Einzelkontrakte oder Einzelvertragswerke mit den jeweiligen Herstellern einsteigen müssten. Wir setzen uns also als Multiplikator dazwischen und regeln alles mit den Anbietern und Servicepartnern. Dadurch erhalten Kommunen Zugriff auf ein passgenaues und für sie orchestriertes Service-Bündel unterschiedlicher Hersteller inkl. einer einzigen Rechnung durch die Komm.ONE. Das ist unsere Chance. Das ist jetzt fester Bestandteil unserer Strategie – und genau daran arbeiten wir.

Marko Röttele: Die Kommunen beziehen längst nicht mehr ausschließlich die Lösungen von der Komm.ONE. Sie schauen sich natürlich auch bei anderen Anbietern um. Unsere Chance ist es, unseren Kunden eine Art Marktplatz zu bieten. Auf dem verschiedenste Lösungen angeboten werden. Sie beziehen sie nur aus einer Hand. In gewohnt hoher Qualität und Sicherheit, die sie vergabefrei über uns beziehen können. Das ist ein großer Vorteil, denn sonst müssen die Kommunen ausschreiben. So ein Ausschreibungsprozess geht meistens ein halbes Jahr und ist ein Riesenaufwand, den viele Kommunen gar nicht mehr selber stemmen können.
 

Und welche Rolle spielen Partner wie Natuvion in diesem Geflecht?

Bernd Krakau: Eine sehr große Rolle! Und das sage ich nicht nur, weil wir hier zusammensitzen. Partner sind der zentrale Erfolgsfaktor der gesamten Idee. Wir brauchen bestmögliche Technologie und Solution-Partner. Eine Zusammenarbeit, wie sie mit Natuvion ja schon perfekt funktioniert. Das wird in Zukunft noch weiter zunehmen müssen. Wir werden nicht mehr alles selbst machen, sondern uns stärker auch um die Steuerung, Orchestrierung und Koordination kümmern. Das Thema Sourcing werden wir verstärken. Wir werden ausgesuchte Top-Technologiepartner noch viel stärker als heute in unser Angebot integrieren. Das ist so beschlossen. Wir konzentrieren uns auf das, worin wir die Besten werden können und kaufen bei den anderen Besten ein, um ein ganzheitliches und integriertes Angebot zu schaffen. Unsere strategischen Partner wie Natuvion eint jedoch eines: Sie kennen die Notwendigkeiten und Themenstellungen der öffentlichen Hand. Das ist wirklich wichtig, denn Public ist einfach komplett „anders“. Und auch mit dieser „Null-Fehler-Toleranz“ muss man umgehen können.

Marko Röttele: Man muss das Marktgeschehen beobachten. Was passiert denn gerade? Die regionalen oder kommunalen IT-Provider, sei es die ekom21, die AKDB, die Komm.ONE und viele andere, haben ihren Heimatmarkt. Aber alle beginnen, sich in ausgewählten Themenfeldern bundesweit zu positionieren. Wir müssen das machen, weil der Markt sich verändert. Verfahren werden mittlerweile nach Baden-Württemberg oder Bayern geliefert, die dort nicht entwickelt wurden. Sie wurden in Sachsen oder anderen Regionen entwickelt, weil sie dort beauftragt wurden. Kommunen beziehen möglicherweise Leistungen von einem Anbieter aus Hamburg, weil sie diesen für den besten Anbieter halten. Jetzt kann ich mich dieser Entwicklung verweigern und sagen: „Eigentlich mache ich nur Baden-Württemberg“ – oder ich kann sagen: „Ich bin an dieser Stelle so gut, dass ich mein Angebot bundesweit anbiete.“ Alle stehen vor der gleichen Herausforderung. Wir müssen uns öffnen und werden damit zu einem bundesweiten Anbieter, der bestimmte Kompetenzfelder hat.

Bernd Krakau: Das gibt es in Teilen heute schon und wird in den nächsten Jahren deutlich stärker forciert. Ausgewählte Verfahren, die wirklich gut sind und gute Chancen auf dem Bundesmarkt haben, müssen nicht mehrfach parallel entwickelt werden. Vielmehr konzentriert sich jeder auf seine Kernkompetenz und baut drumherum ein Angebot aus dem Besten von allen anderen Anbietern. Wo die Schwerpunkte der einzelnen Anbieter sind, wird sich jetzt herauskristallisieren.

Marko Röttele: Neben der SAP S/4HANA-Transformation sehe ich bei Natuvion noch viele weitere spannende Handlungsfelder – etwa beim Datenschutz oder bei RPA.
 
Herzlichen Dank für die interessanten Einblicke in die IT-Welt der öffentlichen Verwaltung!